［作者简介］高其才（-），男，浙江慈溪人，清华大学教授，博士研究生导师，博士，从事法社会学研究。
［摘要］**机关习惯于组建临时性的应急指挥机构，负责突发公共卫生事件的应急指挥工作。为有效应对新冠肺炎疫情，各地广泛组建了新冠肺炎疫情防控工作领导小组和指挥部，负责疫情期间的应急指挥工作。领导小组和指挥部的设立和运行遵循着特定的组织和运行规范。这些规范的主要成分是习惯法。其中的组织规范规定领导小组和指挥部的成立、命名、架构、定位、权责等设立事项，运行规范则规定领导小组和指挥部的信息收集、信息处理、决策形成、指令输出等运作活动。秉承着统一指挥、秩序为重、集中力量、依靠群众、及时高效的基本原则，领导小组和指挥部的组织与运行规范为指挥机构的设立和运作提供了正当化依据及规范化基础。应当注重对成熟习惯规范的总结和提炼，完善特殊状态下的国家法律。
［关键词］突发公共卫生事件；领导小组；指挥部；组织规范；运行规范
为了有效地处置突发公共卫生事件，各级**机关习惯于成立临时性的领导小组和指挥部，作为突发公共卫生事件的应急指挥机构，负责应急管理工作。年初，我国发生新型冠状病*肺炎（简称“新冠肺炎”）疫情。为有效处置这一突发公共卫生事件，各地纷纷组建了新冠肺炎疫情防控工作领导小组和指挥部（以下简称“领导小组和指挥部”），负责疫情期间应急指挥工作。
通常而言，常态下的行*机关都有专门的机构组织法和编制法，规定其组织结构，规范其日常运转。而新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件具有偶然性、突发性、紧急性、扩散性、不确定性、多变性等特征，在这种情形下，经由法定程序制定专门的组织法和编制法存在一定的困难，因而，处于正式序列之外的领导小组和指挥部在实践中并没有多少国家法律可供依照。在常态社会中，法律的作用尚有不足，“如果假定*治组织社会和它用来对个人施加压力的法律，对完成目前复杂社会里的社会控制的任务来说已经绰绰有余，那是错误的”［1］。而在紧急状态下，连法律在场都成了一个基本问题。“不以规矩，不成方圆”，在国家法缺位和不足的场域中，作为临时性应急指挥机构的领导小组和指挥部的设立与运行不可避免地更多依靠非正式的习惯法①。实践中，*治习惯、行*惯例、纪律规范、道德规范、职业规范以及危机处理惯例等都是领导小组和指挥部设立与运转的重要规范来源，它们为领导小组的设置和运行提供了正当性依据与规范化基础，舍此则领导小组的组织和运转将陷入无序状态。也正是基于这样的原因，本文对领导小组和指挥部的组织与运行规范的考察主要从习惯法角度进行。
尽管习惯法意义上的组织与运行规范对作为应急指挥机构的领导小组和指挥部的设立与运行起着极为关键的作用，但目前学界尚未对这类组织和运行规范展开深入的学术研究。尽管学界对以领导小组、指挥部以及工作小组、协调小组、委员会、联席会议等为名的常规议事协调机构进行了不少研究［2-6］，其研究的范畴集中于机构的设立逻辑、组织形态、运作模式、历史演进和功能优化等，但这些研究的出发点大多为常规状态，与新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件下的危机状态并无太多关涉。同时，尽管部分研究者对危机状态下的突发公共卫生事件应急指挥机构进行了一定的研究［7-9］，但其